EL REFERENDO: MARCO REGULATORIO Y JURISPRUDENCIAL SEGÚN LA SENTENCIA C-150-15, DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (3)
Etapas que debe satisfacer la iniciativa ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de la República.
Con fundamento en las disposiciones constitucionales y legales actualmente vigentes la iniciativa normativa para convocar a un referendo, antes de ser radicada en el Congreso, debe cumplir al menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las enunció así:
“Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral, previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.”
Prohibición de acumular los apoyos obtenidos para la inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República.
Con fundamento en la distinción de las diferentes etapas de la iniciativa ciudadana, este Tribunal ha indicado que resulta constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador estatutario en la Ley 134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la inscripción del promotor, de aquellos que se requieren para presentar el proyecto de ley que convoca al pueblo.
En esa dirección, la Corte ha concluido que no resulta factible acumular el número de apoyos de cada una de tales fases en tanto obedecen a momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos intencionales diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la posibilidad de que se inscriba un Comité con el propósito de promover un referendo –y en esa medida tiene un componente plebiscitario- al paso que el segundo momento pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y, en esa medida, los ciudadanos respaldan un determinado texto normativo. Sobre ello, en la sentencia SU-1122 de 2001 la Corte explicó así su posición:
“En este orden de ideas, si bien existe identidad teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realización del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso de la República para que convoque a un referendo, también ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para propósitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ahí que, si se entiende que el “apoyo” es manifestación de la libertad individual (como lo es el voto) y representación de su individualidad (C.P. art. 12), al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de referendo), aduciendo que en “últimas conducen a lo mismo”.
De paso, esta interpretación hecha por tierra la función de garante de la libertad que tiene el debido proceso, pues bien podría aducirse en infinidad de circunstancias, que de nada vale el procedimiento fijado normativamente si violarlo conduce a un fin constitucional legítimo. Extremando el argumento, para qué la democracia misma si existen mecanismos más ágiles, efectivos y menos onerosos para seleccionar mandatarios o adoptar decisiones jurídicamente vinculantes. Así, en caso de no obtenerse una mayoría suficiente en la votación en plenaria de un proyecto de ley o de acto legislativo, se podría sumar a la votación de la plenaria la obtenida en comisiones o, si fuera necesario, la obtenida en todo el proceso y, así, sacar adelante una propuesta de acto legislativo abiertamente impopular.”
Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor
Se opone a los principios de transparencia y pluralismo político que organizaciones o personas a las que no les sea reconocida la condición de Comité Promotor desarrollen funciones asignadas exclusivamente a dicho Comité. La infracción de esta regla se produce, entre otros supuestos, cuando existe una estrecha conexión o una simbiosis entre las actividades desplegadas por un Comité Promotor y una organización que no lo es.
Obligación de respetar los topes individuales y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo.
Constituye un desconocimiento del principio de transparencia y del principio de pluralismo, violar las normas que fijan restricciones al monto de recursos con apoyo en los cuales se financian las campañas asociadas a un referendo. La Corte ha indicado que en el trámite de referendos de iniciativa ciudadana existen dos campañas sujetas a los topes individuales y globales de financiación: (a) la que se lleva a efecto para la obtención del apoyo que se requiere para inscribir la iniciativa y (b) la orientada a promover el voto por el si o por el no. Esta última campaña inicia después de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o de que el Presidente de la República fije la fecha para la realización del referendo (C-551 de 2003).
El cumplimiento de tales límites cuenta con un fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.”.
Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites establecidos para la financiación de las campañas, se extiende a la totalidad de mecanismos de participación en la que ella sea procedente. En esa medida, las autoridades tienen la responsabilidad de verificar su estricta observancia.
Trámite de presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular normativa para la convocatoria de un referendo constitucional.
En atención a la aplicación de lo previsto para los demás proyectos de ley en el artículo 139 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo que ha cumplido las exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el Presidente del Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras. El proyecto presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria vigente, de dos certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos mínimos y al respeto de los topes electorales.
Sobre el particular la Corte ha señalado que “[e]ste es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales.”
Posibilidad de solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones extraordinarias.
Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos.
Posibilidad de que el Gobierno proponga modificaciones a la iniciativa gubernamental de referendo constitucional.
El Gobierno se encuentra constitucionalmente habilitado, en el caso de una iniciativa de referendo constitucional presentada por él, para proponer modificaciones y adiciones siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de unidad de materia definida por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen antes de cerrada la discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones propuestas por el Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y, en caso de pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de no ser ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del artículo 157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate.
Posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de referendo constitucional.
El Congreso es competente para introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno bajo la condición de que las modificaciones no impliquen la introducción de un tema nuevo. Según la Corte para “el caso del referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”. Esta restricción es comprensible si se tiene en cuenta que la competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una voluntad externa.
La posibilidad de introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones que lo conviertan en otro sustancialmente diferente. Una interpretación más amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar la legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas prevé el artículo 378 de la Constitución. Sobre este específico punto la Corte sintetizó así la regla:
“(…) La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestación de los principios de soberanía popular –artículo 3º de la Constitución- y democracia participativa –artículo 1º de la Constitución-, además de concreción del ejercicio del derecho de participación en política por parte de los ciudadanos –artículo 40 de la Constitución-.
(…) La participación del Congreso de la República en el proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución debe analizarse en armonía con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso.
(…) El resultado de esta valoración guía a la conclusión que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral.
(…) La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.”
El margen del que dispone el Congreso para introducir variaciones al proyecto de referendo presentado por los ciudadanos no es igual al que corresponde a dicho órgano cuando la iniciativa ha sido gubernamental. La distinción se apoya en varias razones: (i) la iniciativa popular es expresión de la democracia participativa y es el ejercicio de un derecho fundamental, (ii) identificar la voluntad del Gobierno y por esa vía evitar grandes cambios es más simple que identificar la verdadera voluntad de los ciudadanos que apoyan la iniciativa y (iii) las posibilidades de intervención del Gobierno durante el trámite legislativo son más amplias que las conferidas a los ciudadanos o al Comité promotor.
En la sentencia C-397 de 2010 este Tribunal indicó sobre ello lo siguiente:
“A la luz de lo que establece el artículo 378 de la Carta, puede considerarse que la introducción de un texto sustancialmente distinto o contrario al contenido en el proyecto de reforma constitucional presentado por iniciativa ciudadana, genera la violación del mencionado precepto constitucional, pues en este evento se estaría desconociendo el querer de quienes impulsan el proceso, considerados por la misma Carta como titulares legítimos de la atribución de reformar la Constitución a través de un referendo, y para activar la competencia del Congreso para debatir su propuesta.”
Un cambio introducido por el Congreso es un cambio sustancial y en consecuencia se opone a la Constitución cuando “(…) introduce un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y sin relación teleológica con el tema original (…) los efectos generados por el cambio introducido son totalmente diferentes o incluso opuestos a los que surgen del texto original (…) el sentido de la norma propuesta después de la modificación sustancial es totalmente distinto u opuesto a la original (…) y (…) los cambios introducidos transforman la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible identificarla materialmente con la original.”
En aplicación de esta regla, la sentencia C-141 de 2010 señaló que se oponía al ordenamiento constitucional la modificación -aprobada por el Congreso- de la pregunta contenida en la iniciativa ciudadana. En la pregunta original se consultaba al pueblo acerca de si estaba o no de acuerdo con modificar el artículo 197 de la Constitución para autorizar al Presidente, que hubiere ocupado la presidencia por dos periodos, para ser elegido por uno más. En la pregunta finalmente aprobada durante el trámite legislativo, se indagaba si el pueblo estaba de acuerdo con modificar dicho artículo constitucional, permitiendo una segunda reelección presidencial cuando el Presidente hubiere sido elegido para dos períodos.
En una dirección semejante, la sentencia C-397 de 2010 indicó que desconocían la prohibición de variación sustancial, las modificaciones introducidas por el Congreso de la República a un proyecto de referendo de iniciativa ciudadana cuyo propósito consistía en admitir la prisión perpetua. Ellas consistieron (i) en el cambio de la expresión “maltrato severo” por “lesiones personales agravadas”, (ii) en una variación que tenía como efecto la sustitución de un mandato de aplicar la prisión perpetua para determinados delitos por una permisión para que el legislador la estableciera y (iii) en la asignación al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de una competencia para la implementación de una política orientada a prevenir la violencia contra los menores.
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