EL REFERENDO: MARCO REGULATORIO Y JURISPRUDENCIAL SEGÚN LA SENTENCIA C-150-15, DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (4)
Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa.
Debido a que la iniciativa ciudadana concluye con la activación del trámite en el Congreso una vez el proyecto de referendo correspondiente es presentado a la Comisión respectiva, ni el Comité Promotor ni el Vocero tienen autorización para adicionar o modificar su contenido. Así, en la sentencia C-397 de 2010 se indicó:
“Como se analizaba en el numeral anterior la iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de formación de una ley y de su observancia dependerá su futura validez. No obstante, en el caso de las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa de los ciudadanos se agota con la facultad de presentar el proyecto para activar el debate democrático, como quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están autorizados para introducir modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la organización electoral y avalado por el 5% o más de apoyos ciudadanos. Ni durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el trámite legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o asuntos nuevos al proyecto de ley.”
En una orientación semejante y precisando las autorizaciones y restricciones del Vocero y del Comité Promotor, la Corte ha dispuesto que los voceros no tienen la competencia para avalar o rechazar las modificaciones que, en desarrollo de las facultades que tiene el Congreso, le sean introducidas al proyecto. Destacó este Tribunal:
“Lo anterior no implica que el vocero no pueda participar a lo largo del debate parlamentario, porque tal como lo autoriza el artículo 155 de la Carta el vocero debe ser oído por las cámaras en todas las etapas del trámite e incluso apelar la decisión de no aprobar el proyecto de ley sometido a consideración del Congreso. Sin embargo, tal participación no implica la introducción de modificaciones al texto que será incorporado en la ley de referendo, ni que el vocero o los promotores tengan un poder para avalar las posibles modificaciones que sufra el texto a lo largo del trámite legislativo.”
Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible en un referendo constitucional aprobatorio.
En el caso de un referendo constitucional aprobatorio los límites impuestos por el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 y, en consecuencia, el mandato de que todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, esta definido por el propósito de reformar la Constitución y no por la diversidad específica de temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010, siguiendo lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente:
“En síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución.”
El principio de identidad flexible, que impide cambios sustanciales en el proyecto durante su trámite en el Congreso, resulta más exigente en el caso de las iniciativas populares. El rigor de su aplicación dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa. En ese sentido la Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa.”
Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad de modificar el proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la República, también se aplican al momento de la conciliación en caso de desacuerdos entre las Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar de ser conciliables los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara, en el caso de iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que además respeten la orientación y sentido de aquellas”.
Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo.
La ley que tiene como propósito convocar a un referendo constitucional debe contener en uno de sus artículos, un enunciado normativo en el que expresamente se señale la orden de convocar al pueblo para pronunciarse en referendo. Este elemento normativo es esencial en la ley y, en consecuencia, (i) no puede suplirse con su título o con el decreto en el que se establece la fecha del referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia integradora adoptada por la Corte Constitucional.
Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular.
No constituye una omisión, que determine la inconstitucionalidad de la ley mediante la cual se convoca al referendo, que en ella no se señale la fecha específica en que el pronunciamiento popular se llevará a efecto. Esto es así dado que una interpretación sistemática de las normas estatutarias, indica que dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la decisión de la Corte Constitucional, el Presidente de la República mediante decreto fijará la fecha para la realización del referendo que no podrá llevarse a cabo antes de treinta (30) días de expedido –tiempo durante el cual podrán desarrollarse las campañas correspondientes- ni después de seis (6) meses.
Protección a la libertad del elector.
Existe una obligación constitucional específica de garantizar la libertad del elector en el referendo constitucional. Así lo establece el artículo 378 al señalar que el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y que votan negativamente. El deber de proteger la libertad del elector se desdobla, según las sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las exigencias de lealtad y claridad.
Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector.
El parámetro para determinar el respeto de la libertad del elector está constituido no solo por el artículo 378 de la Carta sino también por las disposiciones legislativas relacionadas con ella y contempladas en la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana. Ella es, en la actualidad, la Ley 134 de 1994.
Supuestos generales que desconocen la libertad del elector.
Una pregunta desconoce la libertad del elector y, en esa medida, constituye una infracción del primer inciso del artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad del ciudadano, induce la respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como consecuencia de ello, podría conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político”.
Así por ejemplo, la sentencia C-397 de 2010 luego de destacar que la iniciativa ciudadana tenía como propósito introducir la prisión perpetua en el caso de los delitos contra menores (Ley 1327 de 2009), señaló que la propuesta normativa de otorgarle competencias al Instituto Colombiano de Bienestar familiar, podría afectar la libertad del elector “ya que induce al votante a aprobar la propuesta referendaria de la prisión perpetua, pensando que a su vez está aprobando una política de prevención para evitar la comisión de delitos contra menores de edad, circunstancia que no fue consultada a la ciudadanía que respaldó la propuesta”.
Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias.
Se encuentran prohibidas, prima facie, las notas introductorias de las preguntas sometidas a un referendo constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe un riesgo de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector puede suponer que no esta votando por un texto normativo sino, en su lugar, por determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas normativos ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los encabezados de las preguntas”.
Se encuentran definitivamente prohibidas aquellas notas introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que utilizan expresiones que no sean valorativamente neutras o que no presentan de manera completa el contenido de los artículos que introducen. Para fundamentar esta prohibición definitiva la Corte ha señalado que “las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa (…)”
Además de ello, este Tribunal ha señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el contenido normativo a aprobar.” De conformidad con la segunda es necesario que el vínculo causal entre los propósitos enunciados y el medio empleado –el texto normativo- no sea hipotético sino, por el contrario, altamente probable.
Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del elector.”
Admisibilidad de preguntas complejas.
No se encuentran constitucionalmente excluidas del referendo constitucional materias que resulten técnicamente complejas, siempre y cuando las preguntas formuladas no sean ambiguas.
Las preguntas compuestas son constitucionalmente admisibles y no desconocen la libertad del elector “si el Congreso desea someter a consideración del pueblo un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada forma”. En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del elector el sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la aprobación de un sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta le es extraño.
