EL REFERENDO: MARCO REGULATORIO Y JURISPRUDENCIAL SEGÚN LA SENTENCIA C-150-15, DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (6)
Efectos de la decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución.
La no aprobación de una pregunta sometida a referendo constitucional, no se erige en parámetro para evaluar la constitucionalidad de una disposición legislativa expedida por el Congreso. En consecuencia, ese hecho no implica la inconstitucionalidad de una norma equivalente a la no aprobada en referendo. En la sentencia C-931 de 2004 la Corte indicó:
“Como se dijo en el Acápite de antecedentes, al parecer de la demandante la Carta Política reconoce eficacia jurídica a la abstención cuando se trata de reformas constitucionales por la vía referendaria, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola los artículos 3° (…), 103 (…) y 378 (...) de la Constitución, al desconocer la decisión soberana del pueblo adoptada al no votar el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, concretamente las preguntas concernientes a la congelación y limitación de los salarios y pensiones del sector público y al recorte de las transferencias a las universidades.
3.2.10.2. A juicio de la Corte, el anterior cargo no está llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la única modificación a la Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto Legislativo N° 01 de 2004, que refleja exclusivamente la decisión del pueblo de producir una reforma constitucional en materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideración del electorado.
En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de carácter constitucional que lo sustente.”
En la sentencia C-180 de 2007 la Corte reiteró su posición al respecto. De una parte, señaló que la no consecución del umbral requerido para la aprobación no implica “que haya habido expresión de la voluntad popular en uno o en otro sentido”. Así las cosas “nada permite asumir que, en los eventos en los que no se obtenga la participación mínima requerida por la Constitución, el reducido número de sufragantes que hayan concurrido a votar deba considerarse suficiente para que se tenga como expresada una voluntad constituyente, con el ingrediente de que deba entenderse, además, que ha habido la expresión de un veto en relación con el asunto que se sometió a la consideración del electorado, de modo que el mismo no sea en el futuro susceptible de tramitarse a través de una modalidad diferente de procedimiento de reforma constitucional.”
Destacó la Corte que no existe ninguna disposición que restrinja la posibilidad de tramitar ante el Congreso una iniciativa de reforma constitucional no aprobada por el pueblo en el referendo. Los límites en esa materia se encuentran compuestos: (1) por una prohibición de someter a decisión durante un plazo específico, normas aprobadas o derogadas en un referendo, salvo la existencia de una mayoría especial en el Congreso y (2) por una prohibición de convocar un referendo respecto de materias tramitadas en un referendo previo, cuando no ha transcurrido un determinado período de tiempo. Sobre ello sostuvo la Corte:
“La Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994, avaló la constitucionalidad de la norma de la Ley 134 de 1994 conforme a la cual (i) las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación y (ii) cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años. En el primer evento se está ante la situación de una norma ha sido aprobada o derogada mediante referendo, caso en el cual, señaló la Corte, lo que se busca es evitar que las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el referendo, no obstante que la previsión normativa guarda el equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación pública, la facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un referendo, con una mayoría especial. En el segundo caso se busca evitar que se desgaste la institución del referendo con convocatorias muy seguidas.
Pero tales consideraciones no se aplican de la misma manera cuando se trata de insistir a través de un mecanismo distinto, en una reforma que no fue aprobada en referendo. Y ello porque, se repite, el proceso de formación de la voluntad constituyente es complejo, es susceptible de prolongarse en el tiempo, y puede conducir a la conclusión de que, en ocasiones, resulte más adecuado, por la naturaleza técnica o especializada de los asuntos objeto de la propuesta de reforma, o por el grado de complejidad de la misma, o por la mayor flexibilidad del procedimiento de reforma, entre otras razones, acudir a la vía del Congreso, la cual tiene, precisamente, entre sus características la de que el poder de reforma se confía a un órgano del Estado con presencia permanente y con capacidad de acometer en cualquier momento la reforma. A diferencia de la Asamblea Constituyente y del referendo, que comportan la puesta en marcha de una instancia extraordinaria, por la vía del Congreso es posible promover reformas ante una instancia ordinaria y en cualquier tiempo.
La Constitución no ha previsto una limitación en esa materia, la cual entra, por consiguiente, al ámbito de las opciones políticas para sopesar el grado de legitimación popular que se considere adecuado para la reforma de una determinada materia y el escenario más adecuado para tramitarla.”
Características del control judicial de la convocatoria a un referendo constitucional.
La Corte ha enunciado las características del control constitucional que se ejerce en estos casos. Dicho control se lleva a cabo con anterioridad al pronunciamiento popular (previo), es ejercido únicamente por este Tribunal (concentrado), opera sin necesidad de acción pública (automático), se ocupa de los denominados vicios de procedimiento y, en esa medida el control no es material (especifico), los ciudadanos pueden intervenir para exponer argumentos a favor o en contra de la iniciativa (participativo) y la sentencia que se adopta pone fin a cualquier debate (definitivo).
En aplicación del carácter definitivo del control desplegado por la Corte, la sentencia C-541 de 2010 estableció que habría lugar a “estarse a lo resuelto” en aquellos casos en los cuales se demandaba una norma materialmente igual a la derivada de un texto aprobado en un referendo constitucional y previamente examinado por la Corte Constitucional en desarrollo de sus competencias de control automático.
En ese marco también ha sostenido que el control de constitucionalidad al que alude el numeral 2 del artículo 241 de la Carta recae sobre la ley que convoca al referendo constitucional, no sobre un proyecto de ley y, en esa medida, aunque se trata de un control automático no es un control previo a la sanción por parte del Presidente de la República. Así lo señaló esta Corporación en el Auto 001 de 2003, en el que dispuso devolver al Congreso de la República el proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado - 57 de 2002 Cámara, por el cual se convocaba a un referendo y se sometía a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional, ordenando que una vez sancionada y promulgada la ley ella fuera enviada a la Corte para ejercer el control correspondiente.
Parámetro de control de la ley que aprueba la convocatoria a un referendo constitucional.
El parámetro de control de la ley aprobatoria de la convocatoria a un referendo se encuentra conformado no solo por las normas comprendidas en el capítulo XIII de la Constitución. Además de tales disposiciones, la jurisprudencia ha señalado que constituyen referentes para el juzgamiento, las normas constitucionales y legales que rigen el trámite de aprobación de las leyes así como las normas incorporadas en la Ley 134 de 1994 y que guarden un vínculo estrecho y directo con la Carta Política. Precisando las disposiciones que constituyen el parámetro de control indicó esta Corporación en la sentencia C-397 de 2010:
“Teniendo en cuenta este presupuesto, el parámetro de constitucionalidad que tiene la Corte para revisar éste acto, se extiende no solo a las normas constitucionales que regulan el procedimiento de reforma constitucional por iniciativa ciudadana o popular (artículos 241.2, 378 y 379 de la C.P.), sino también a los preceptos constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes (artículos 155, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170 de la C.P.) y a las normas que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos (arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de 2003). Del mismo modo se debe tener en cuenta la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP) y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos en lo que se refiere a la revisión de la etapa previa al trámite legislativo. Por último, se debe tener en cuenta la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, en lo que se refiere a la etapa de aprobación de la iniciativa ciudadana por parte del Congreso.”
Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo constitucional.
El concepto constitucional de democracia incluye normas que regulan las diferentes etapas de los procesos decisorios con el propósito de asegurar la adopción transparente y pública de las decisiones que interesan a todos. La estrecha relación entre la dimensión procedimental y la dimensión decisional de la democracia, que justifica un control extendido de esta Corporación respecto de ambas, fue destacada por este Tribunal en la sentencia C-141 de 2010:
“Se concluye entonces que la regla de la mayoría y la voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema democrático supone en esencia la combinación de distintos elementos que permiten la válida adopción de decisiones. En efecto, el sistema está conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopción de una decisión por mayoría al final del proceso. La democracia es tanto el componente teleológico (la participación popular y decisión adoptada por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los participantes) (…).
Desde el punto de vista conceptual y práctico, no resulta posible entender la democracia exclusivamente con base en uno de los elementos antes descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la mayoría, porque no puede calificarse a un Estado como democrático si carece de cualquiera de los componentes referidos. Por ejemplo, no tendría sentido alguno de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no describa la forma exacta en que los ciudadanos pueden participar en las decisiones o, conteniendo este elemento, tampoco se entendería que el procedimiento democrático no tuviera que culminar con una decisión mayoritaria. En igual sentido, la mera noción o intuición de que los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones que les afectan, sin un conjunto de reglas que establezcan cómo hacerlo y bajo qué condiciones se llega al momento de la decisión mayoritaria final, tampoco presta utilidad a los fines perseguidos.”
En la sentencia C-397 de 2010, la Corte se ocupó de reiterar la importancia de los procedimientos durante el trámite de aprobación del referendo así como su competencia para verificar la regularidad de los mismos:
“Debido a lo anterior, el examen constitucional de la iniciativa ciudadana y de la ley de referendo debe estar orientado a proteger la supremacía de la Constitución (CP art. 4) y la libertad del elector (CP art. 378), pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático y la soberanía popular (CP arts 1 y 3), que se expresan por este mecanismo de democracia participativa. Esto significa que la Corte no puede permitir que la iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de participación ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la libertad del elector.
Por ello, si la Corte constata que en la formación de la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al referendo hubo un vicio en el procedimiento de formación, o que se desconocieron los límites competenciales que tienen tanto los ciudadanos como el Congreso para reformar la Constitución, o comprueba que la formulación de la pregunta no asegura la libertad del elector, no puede permitir que ésta sea sometida al pueblo. Pero también debe el juez constitucional favorecer la expresión de la ciudadanía, pues Colombia es una democracia participativa, fundada en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º).”
En el caso de los referendos constitucionales aprobatorios, la Corte Constitucional se ha declarado competente para adelantar el examen de todas las etapas relativas a su materialización. Ello comprende la iniciativa popular –en aquellos que la tienen-, el trámite de aprobación de la ley y las etapas que se surten con posterioridad al pronunciamiento de la Corte Constitucional. Sobre el particular, en la sentencia C-141 de 2010 se sostuvo:
“Esto significa que la verificación de la conformidad constitucional de las etapas iniciales del procedimiento de reforma constitucional, al momento en el cual se realiza el control oficioso de la ley convocatoria comprende no sólo el estudio del procedimiento de formación de la ley que convoca, sino también el riguroso escrutinio del procedimiento mediante el cual se adelantó el mecanismo de participación que dio origen al trámite legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explicó en el acápite anterior. Las actuaciones posteriores –es decir el referendo constitucional en sentido estricto- podrán ser objeto de control vía acción pública (…).”
La competencia de la Corte Constitucional para juzgar la validez de los actos desarrollados durante el trámite de la iniciativa ciudadana se ha fundamentado (1) en el texto del numeral 2 del artículo 241 de la Carta, (2) en la práctica jurisprudencial que ha aceptado el examen de etapas previas de las leyes –aprobatorias de tratados internacionales, leyes que demandan la realización de la consulta previa, leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo-, (3) en el hecho de que la competencia del Consejo de Estado en esta etapa previa es residual, según se sigue de lo señalado en el artículo 25 de la Ley 134 de 1994 y (4) en lo dispuesto en el artículo 378, incluido en el título XIII de la Constitución que, al prever algunos de los referentes más importantes para el control del referendo constitucional, alude al trámite de la iniciativa ciudadana.
