Historia de los Concejos Municipales
Por: Wilmer Quintero Bohórquez
La pérdida de nuestras propias raíces, como consecuencia de la Conquista sobre el pueblo indígena y la invasión y destrucción de su cultura, ha hecho que la definición histórica de la institucionalidad Colombiana se remita a la historia y evolución de otra cultura, la de los colonizadores, una cultura que en principio no nos pertenece pero que fue implantada a nuestros pueblos indígenas, quienes tenían una concepción del mundo completamente distinta a los modos culturales, políticos y administrativos que existían en la Corona Española.
Otra seria la historia de nuestras instituciones si en cambio de acabar y destruir nuestra cultura indígena se hubieran fortalecido las costumbres y reglas de una cultura que tenía su religión, sus valores culturales, sus conceptos sociales, con una organización en extremo interesante, de tal forma que hoy tendríamos un derecho más auténtico, más propio en relación y a diferencia de otros pueblos.
Al respecto escribió el Dr. Diego Salazar en su libro Historia Constitucional de Colombia: “entre nosotros, la sociedad chibcha y la conocida como macro chibcha, presentan una elevada cultura; su religión, sus conceptos sociales, sus valores culturales, la organización de su sociedad son sumamente interesantes y si se hubieran precisado, complementado y elaborado más sus normas, hubiéramos poseído un derecho más auténtico y quizá más importante, con una personalidad más definida dentro del concierto de los pueblos”
Sin embargo, la historia fue otra, por eso los Concejos Municipales de Colombia tienen sus antecedentes históricos en los Cabildos de España, a raíz de la política de población que emprendieron los reyes Católicos cuando Cristóbal Colón empezaba su segundo viaje hacia América. El propósito de la Corona era el de estimular e institucionalizar una especie de autoridad local con el fin de apoyarse en ella en la lucha contra la invasión musulmana y la colonización de los territorios conquistados al Islam. De esta forma se llegó a consolidar un código colonial de población que contenía instrucciones para los descubridores, conquistadores y misioneros, sobre el modo para fundar y organizar pueblos.
Según el autor Augusto Hernández Becerra, en su libro las Instituciones Municipales en Colombia, en la época Colonial “el viejo régimen municipal castellano decaía ya en España cuando se trasplantó al Nuevo Mundo, pero aquí creció con personalidad propia y vigor sorprendente. El Cabildo jugó un papel tan destacado como en el antiguo municipio de Castilla, en defensa de la autonomía local y como contrapeso frente al poder aristocrático y burocrático tanto de la localidad como de la corona.
Sin embargo, a partir de 1580 comienza la decadencia gradual del Cabildo, en lo cual tuvieron que ver fenómenos como el perfeccionamiento de la administración colonial (legislación, virreinatos, audiencias), la intrusión de gobernadores y audiencias en la vida capitular, el nombramiento de corregidores por el rey para presidir los cabildos, la pobreza de los presupuestos municipales que en muchos de sus arbitrios rentísticos dependían de «la misericordia del rey», acceso a los cabildos de funcionarios nombrados por el rey, como el alférez real y el alguacil mayor, intromisiones de los oficiales de Hacienda (contadores, factores, veedores, tesoreros).”
El órgano básico de administración municipal para la época fue el Cabildo y entre sus miembros principales se encontraban el alférez real, los alcaldes, generalmente en número de dos; el alguacil mayor y los regidores, cuyo número oscilaba según la importancia de la población entre 6 y 12, siendo a veces sólo 4 y en ocasiones hasta 24.
Esta especie de cuerpo colegiado tenía la función de administrar un determinado territorio en todos los aspectos propios de la vida social. Sus sesiones podían ser “cerradas” cuando solo se reunían los miembros del Cabildo y “abiertas” cuando además de los miembros concurrían vecinos y ciudadanos a debatir asuntos de interés general.
En 1810, época de la República, los Cabildos de la Nueva Granada, quienes habían emprendido el proceso de emancipación, se independizaron de España a raíz de las reformas implementadas por Carlos III, quienes, según el autor Luis Villar Borda, en su libro Democracia Municipal, consideraron menguada la autonomía de los Cabildos. Autores como Enrique Tamayo Borrero, sostienen que las reformas de Carlos III promovieron la apertura democrática para la designación de los miembros del Cabildo, la creación del cargo de personero y la fiscalización de la hacienda municipal.
Lo cierto es que, sin lugar a dudas, la amenaza que sintieron los oligarcas y aristócratas miembros del Cabildo, de perder el poder y la dominación que tenían sobre el pueblo y los recursos, fue razón que dio impulso al proceso de independencia, no por ser inconvenientes las reformas de Carlos III, sino por ir en contra de los intereses personales de los Cabildantes de la época.
Con la oposición de las colonias americanas a la dependencia de las metrópolis Europeas, empieza a vivirse un proceso constitucional en distintas regiones de nuestro territorio. La Constitución de 1821 adoptó para el Estado la forma unitaria centralizada, al igual que las constituciones de 1830, 1832 y 1843. Se puede reconocer en aquellas constituciones principios que propendían por el respeto de los derechos humanos y de las libertades públicas, sin embargo, acabaron con la autonomía lograda por los municipios durante el proceso de independencia. Solo hasta 1848 con la Ley de junio 3 se empezó a rescatar libertades municipales y a recuperar autonomía que habían perdido.
Con la Constitución Federalista de 1853 se fortaleció el poder y la autonomía de las provincias al punto de que empezaron a promulgar sus propias constituciones, determinando su organización y administración, sin embargo, fracasó en su propósito por integrar dos formas de Estado completamente opuestos, como es el Centralismo y el Federalismo, por lo que a su corta duración vino un proceso de organización territorial hasta 1863, año en que se promulgó la Constitución de Rionegro.
Esta Carta Constitucional se caracterizó por proclamar un sistema enteramente federal; a juicio de algunos autores como Jaime Orlando Satofimio, «[…] este período de la vida municipal, es de los más significativos en nuestra cultura política, infortunadamente su efimeridad no le permitió proyectar con eficacia su profundidad social e ideológica. […]’».
El periodo Federalista imperó desde 1843 hasta 1886, año en que se expidió la Constitución Centralista de 1886 como respuesta a lo que se consideró el colapso del Federalismo por los constantes levantamientos contra el Gobierno Central por considerar que estaban violando el principio de la no injerencia, al tratar de inmiscuirse en los asuntos locales.
La Constitución Unitaria y Centralista de 1886 se redactó con fundamento en la tesis del presidente Rafael Núñez quien consideraba que la mejor forma de Estado es el Centralismo Político y la Descentralización Administrativa. El Dr. Augusto Hernández resume las consecuencias de la Constitución de 1886 en las provincias y municipios así: ”Los Estados soberanos perdieron sus atributos políticos y su patrimonio público. Las autoridades del poder ejecutivo departamental y municipal serán en adelante nombradas por el gobierno nacional y solo tendrán competencias administrativas reglamentadas por la ley. La capacidad impositiva pasó a ser monopolio del Congreso, que con el tiempo transferirá a las asambleas departamentales y concejos municipales la administración de algunos impuestos para la subsistencia seccional y local.”
Vale decir que con la Constitución de 1886 se crearon como tal los concejos municipales y se abrió la posibilidad de que los cabildantes fueran elegidos popularmente (Acto legislativo 02 de 1908), pero con facultades muy limitadas como la de votar los tributos conforme a la Ley. Disponía el artículo 198 de esta Carta Política que “en cada Distrito municipal habrá una Corporación popular que se designará con el nombre de Consejo municipal.” siendo la primera vez que en la historia Institucional de Colombia se usó la expresión “consejo municipal” pero escrita con “s”.
En el año de 1945, finalizando el segundo gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo, se llevó a cabo una reforma que revisó la organización del Estado y modificó el régimen departamental y municipal, en cuanto a la creación de Departamentos, la clasificación de los municipios, la validez y presunción de legalidad de los acuerdos municipales.
Para finalizar con los antecedentes de los Concejos Municipales en este periodo, citaremos al autor Wilson Herrera Llanos y su artículo Régimen Municipal en Colombia, quien resume el proceso de fortalecimiento de los municipios a partir de 1984 así: “debemos reseñar el proceso de fortalecimiento municipal, iniciado con las leyes 14 de 1983, 50 de 1984 y la 55 de 1985, que trataron, respectivamente, sobre fortalecimiento de los fiscos municipales, funcionamiento del presupuesto público y ordenamiento de las finanzas del Estado, proceso que vino a culminar con la expedición del acto legislativo N° 01 de enero 9 de 1986, relativo a la elección popular de alcaldes y consultas populares, ampliamente desarrollado por las leyes 11 de 1986, sobre estatuto básico de la administración municipal, desarrollado por el decreto 1333 de 1986; la ley 12 de ese mismo año, sobre Cesión del Impuesto del Valor Agregado (IVA); la ley 78 de 1986, sobre desarrollo de la elección popular de alcaldes, debidamente complementada por la 49 de 1987 y, finalmente, las leyes 77, 78, 80 y 81 de 1987, que desarrollaron el estatuto de la descentralización según el traslado de los diversos servicios públicos, inspección y vigilancia de la urbanización y construcción, el transporte urbano municipal y funciones especiales conjuntas del Instituto de Bienestar Familiar y los municipios.”
Con las reformas anteriores se pretendió consolidar el principio de la descentralización territorial y la participación de todos los ciudadanos en la conformación del poder político, dando paso al proceso de reforma constitucional que culminó con la expedición de la Constitución Política de 1991, que, aunque mantuvo una estructura unitaria para el Estado, proclamó al municipio como entidad fundamental de la organización territorial y le traslado mayores funciones y competencias.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1187 de 2000, describe los cambios traídos por la Constitución de 1991 así: “Es indiscutible que la Constitución de 1991 realizó fundamentales cambios que responden a una concepción más democrática y descentralizada, orientada al perfeccionamiento de la autonomía de las entidades territoriales, a fin de lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado. En este sentido, debe recordar la Corte que así como paralelamente a la consagración de la elección popular de alcaldes adoptada en la reforma constitucional de 1986, se amplió en la de 1991 el período de los alcaldes, se consolidó la elección popular de gobernadores, se fijaron los mecanismos locales de participación ciudadana, se incrementaron las transferencias hacia municipios, distritos y departamentos, modificándose los criterios para su distribución, se ampliaron los distintos tipos de entidades territoriales, se consignaron algunas innovaciones en lo concerniente a los planes de desarrollo y al régimen de la planeación, derivadas de un enfoque integral que se apoya en la consideración básica de la finalidad del Estado social de derecho como República unitaria, que avanza hacia un esquema institucional, con formas de participación más democráticas.”
Sin embargo, el esfuerzo que realizó la constituyente de 1991 por fortalecer la descentralización territorial no fue suficiente, la Constitución de 1991 no reformó al municipio, solo ratificó las transformaciones de la década que le antecedió, dando paso a una relativa descentralización y a una autonomía que ha tenido que irse aclarando y ratificando por la Corte Constitucional, a raíz de las múltiples interpretaciones que se da a las Leyes que desarrollan este principio constitucional.
Se destaca el incremento de las atribuciones dadas a los Concejos Municipales tanto en la Constitución de 1991 como en las reformas que han incrementado y fortalecido el papel de los Concejos Municipales, definiéndolos como una Corporación Político-Administrativa, y encargándole el ejercicio del Control Político sobre la administración municipal.
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